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    谈一种应受司法审查的信访处理行为

    • 文章来源:[ 转载于:研究室 ]
    • 添加时间:2018年9月17日
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    谈一种应受司法审查的信访处理行为

    徐红宇

     

    行政诉讼中驳回起诉案件较多,这是审查行政申请监督案件最常遇到的现象。据天津市的一位法官对数年来的行政诉讼案件结果的统计,原告胜诉的几率不到十分之一,大概占比为0.9%。主要原因当然是受制于行政诉讼的范围仍然较窄,尽管新修订的行政诉讼法在受案范围上有所扩大,但在实务中,被驳回起诉仍是原告方当事人进行行政诉讼的最终结果。本文分析评价一种驳回起诉的理由,即对信访事项作出的处理意见不属于行政诉讼受案范围,这一理由是不是任何时候都能成立?

    最高人民法院2005年的《答复》意见明确对信访事项不予受理。各级法院一般也都是这样执行的。在行政诉讼案件审理中,一旦将某种行政争议认定为信访案件,当事人的行政诉讼就“煞戏”了。但是最高人民法院2016年公布的马恩本诉黑龙江省嫩江县政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷一案,最高法在提审后改变了二审关于信访案件的认定,这是最高法第二巡回法庭办理的十个跨省重大民商事和行政案件典型案例之一,该案对本文深有启发。

    (一)最高人民法院的答复

    法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题,因信访案件本身具有高度的政治敏感性,所以,它一直是持十分谨慎的态度对待之。2005年,最高人民法院给出了一个关于涉及信访事项案件的基本态度:

    “信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构,其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。” (注1

    对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”,最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由,把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是,把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”排除在行政诉讼受案范围,“答复”却没有给出任何理由,信访处理行为并非当然不具有可诉性,这个“答复”内容是有商榷余地的。信访处理行为也是一种行政行为,也存在作为和不作为,也有违法处理和不履职情况发生。这里就可能存在一个漏洞,行政机关在遇到疑难问题时,可能在未对申请人提出的请求作出明确处理的情况下,直接以信访形式答复申请人。行政相对人去乡政府或者各局、委等机关提出请求,往往“进门”是个行政争议,“出门”就成了信访案件。

    20182月刚颁布的最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释中规定,“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”此解释显然对《答复》进行了新的整合,删除了“承办、协调处理、督促检查、指导信访事项”,但是保留了对“复查、复核意见”不予受理的规定,至于为什么?我们可以根据最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第一条第四项之规定,把它理解为“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。但是为什么特别删除了对信访“处理意见”不予受理的规定呢?由于解释刚刚出台,还没有听到关于这方面的权威阐述。本文认为这是对高法《答复》的进一步修正,是对行政诉讼法受案范围的进一步扩大,也就是说,《信访条例》规定了信访实行三级终结制,即处理、复查和复核。法无禁止即可为,初次的信访处理行为今后有可能开了一个口子,即有可能允许进入行政诉讼的受案范围。马恩本一案也许是这一修正的先声。

    (二)高法典型案例中的“要旨”

    马恩本原系黑龙江省嫩江县临江乡铁古砬村村民,因修建水利工程需要,跨省移民到山东省汶上县。2003年马恩本与接收地政府签订安置协议,安置补偿费已汇至接收地政府。20068月,国家发改委提高移民安置补偿费,嫩江县移民办将调整增加的安置补偿费全额兑现,拨付给铁古砬村。马恩本认为,增加的安置补偿费应拨付给移民接收地,而不是铁古砬村,并多次去嫩江县移民办及嫩江县政府讨要,但始终未予拨付。马恩本为此信访投诉,2011627日,黑河市政府作出信访复核意见,要求嫩江县政府负责协调,将调整后的安置补偿款交给移民接收地。收到黑河市政府复核意见书后,马恩本多次去嫩江县政府提出拨款申请,嫩江县政府未履行相关拨付义务。马恩本提起诉讼,要求嫩江县政府履行发放安置补偿款法定职责,形成本案诉讼。

    二审认为黑河市政府作出的信访复核意见,不属于行政诉讼受案范围。但是最高法提审后认为,黑河市政府作出的信访复核意见嫩江县政府应当执行,嫩江县政府未履行黑河市政府决定,是不履行法定职责的行为,属于行政诉讼的受案范围。

    黑河市政府虽然作出了信访复核意见,看似信访案件,二审法院于是就以“不属于行政诉讼受案范围”这一理由将其拒门外。其实,当事人不服的不是该信访复核意见,而是嫩江县政府对复核意见不作为不执行。在行政诉讼中,这种对信访案件高度排斥心理常见于各类行政案件当中,不能不引人深思。信访案件和不履行法定职责的案件在本案中恰似一枚硬币的两面,从“正面”看是信访案件,翻过来另一面又是行政不作为。

    对于信访人的投诉请求,行政机关在法定期限内不作出处理的,则构成不履行信访处理法定职责。信访人为了自己的权益,向有法定职权的行政机关提出保护其权益的请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举,因此,它往往会与行政诉讼这一行政救济程序发生竞合所以,信访人可以提起行政诉讼。此时信访人就有两种选择:一是根据《信访条例》第32条实施信访行为。《信访条例》第32条规定:“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理,并书面答复信访人:(1)请求事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,予以支持;(2)请求事由合理但缺乏法律依据的,应当对信访人做好解释工作;(3)请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的,不予支持。”《信访条例》规定了答复处理、复查、复核信访三级终结制。从时限要求上答复时限分别是60日,30日,30日。二是选择提起诉讼。在马恩本诉黑龙江嫩江县政府不履行发放安置补偿款法定职责一案中。既然黑河市政府做出了信访复核意见,那么嫩江县政府就一定有最初的信访复查意见,问题是嫩江县政府的复查结论被上级意见否定了,嫩江县政府不执行上级复核意见,显然是行政不作为。本案本来就是一个行政争议,一旦被当成信访事项来处理,这就人为淤塞了行政相对人通过诉讼实施行政救济的渠道,实践中,大量的类似的行政争议案件没有通过诉讼等法律途径解决,而是摇身一变而成为了信访案件。有的行政机关及其工作人员对相对人通过信访形式提出的请求,不认真审查,把不属于信访事项投诉请求,也按信访形式作出处理。更有甚者,有的行政机关由于害怕当被告,故意将行政争议事项列入信访事项,使行政相对人沿着信访三级终结制的路线一条道走到黑,最终造成法院不受理、上级难支持的困局、迷局。所幸本案的处理不是如此,而是上级机关通过信访复核改变了原处理意见。嫩江县政府就面临一个执行上级决定的履行职责问题。行政机关不履行信访处理法定职责,符合行政诉讼的可诉性要求,所以,应受司法审查,信访人可以提起行政诉讼,法院应当予以实体审理。

    本案的典型意义还在于本案是跨省级行政区划的行政案件,对外地当事人诉权保护是否到位,考验着法官的司法责任感。通过这起案件的审理可以发现,由案件发生地的人民法院审理跨行政区划的行政案件,难以避免当地法院出于保护本地当事人利益的不正当考虑,出现不公正裁判的情况。最高人民法院巡回法庭通过审理这起跨行政区域重大行政案件,排除地方干扰,作出公正裁判,监督了下级法院依法独立公正行使审判权,充分了保护外地当事人合法权益,及时有效化解了行政争议。

    (三)问题的展开

    最高人民法院公布的指导性案例,在各级人民法院审判类似案例时应当参照。这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以,分析最高人民法院指导性案例所承载的观点,对司法实务中一些观点、理念的与时俱进至关重要。从这一案例可见,司法工作者要重视民事行政案件中的法律适用问题,对法律条文、规则的选择关系着案件处理的正确方向,它提醒司法工作者不能就案办案,而要高屋建瓴、把握办案效果。就一般的案件来说,司法者采用请求权规范分析的方法对号入座来处理,复杂案件则需要价值判断。特别是在规则冲突的时候,和规则不明晰或者有漏洞的时候,应当用价值判断指引对案件的处理,包括对事实的认定,对规则的选择和对法律漏洞的补充,以价值判断确保案件处理的公正性。纵观对本案的二审和最高法提审不同处理,可见民事行政案件法律适用的确有粗放和精准、一般与高明之分,融合了价值判断、辩证推理、人文关怀以及立法本意探求的处理方法,与简单化的“不属于受案范围”的处理方法高下立判。在信访处理行为是否具有可诉性问题上,尽管能够找到驳回起诉的司法解释依据,但这只是“硬币的一面”。还应该看“硬币的另一面”,即是否属于“申请行政机关履行法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复”的情形。现实中类似的案例并不少。例如,马某诉某乡政府不履行法定职责一案中,马某提出要求乡政府调查和调解处理村组土地调整的申诉,乡政府给马某出具了“村组调整土地符合国务院文件精神”的处理意见,马某向上级信访复查委员会申请复查。复查委员会撤销了乡政府的行政行为,并发出纠错函,要求乡政府限期拿出新的处理意见,但乡政府此后没有再作任何答复处理。法院在驳回马某起诉时的理由也与马恩本案二审裁判的理由相似,即对信访事项作出的处理意见不属于行政诉讼法的受案范围。本文认为案件不能因为它涉及到信访,就想当然地把它们排除在行政诉讼的受案范围之外。分析这类行政案件的可诉性,关键在于把握它所涉及的权益是否属于行政诉讼法所保护的范围。

    如何把握行政机关不履行法定职责的可诉性问题?本文认为应满足以下四个要件:

    1、行政相对人所要求行政机关保护的乃合法权益。根据通说,公民的权利体系可分为人身权、财产权、政治权利和社会经济文化权利四大类。这里的合法权益,不仅包括合法的权利,也包括法律保护认可的利益。

    2、行政机关具有保护此合法权益的法定职责。这里的法定职责,不宜做狭义的理解,有关法律、法规、规章作出的明确要求应认定为其法定职责。在马恩本一案中,应理解为执行上级政府复核决定、履行发放安置补偿款的法定职责。

    3、行政相对人向有该法定职责的行政机关提出了保护申请。马恩本多次向嫩江县政府提出拨款申请,而且多次信访投诉。在该环节最容易出现信访申诉和履职申请竞合混淆的情形。关键要行政机关人员辨析第一个要件,即是否为当事人的合法权益。

    4、行政机关拒绝履行或者不予答复。同时符合以上4个要件的应当属于人民法院受案范围。

     

    (四)结语

    行政诉讼案件和信访案件之间,存在不少中间地带和模糊地带,一方面是由于现实行政诉讼受案范围较窄,修改前的行政诉讼法规定8条肯定性列举,修改后的行政诉讼法扩充到12条。但是受案范围随着法治进程的深入,还有进一步扩大的空间。行政诉讼案件受案范围小,信访案件就会增多,产生压力大。另一方面,上述情况我们不能全部归咎于行政诉讼受案范围过窄,当前突出的问题还不是受案范围规定过窄,而是受案范围内的争议由于种种原因不能进入诉讼的问题。正是由于模糊和中间地带的存在,法官的自由裁量空间较大,以不属于受案范围为由驳回起诉的情形也较多。

    行政诉讼是解决行政争议的法制化渠道,执法者要处理好诉讼和信访的关系,正确区分和辨别信访当中的行政争议,将此类行政争议引入行政诉讼来解决,促进当事人的行政争议案结事了,监督行政机关依法行使职权,及时摈弃那种动辄将受案范围内的争议以各种理由排除在诉讼之外的做法。

    1最高人民法院《〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》([2005]行立他字第4号)。

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